Ζητήματα ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων (ειδικότερα, ανάκληση διορισμού στηριζόμενου σε πλαστό πτυχίο)
1. Σύμφωνα με τις γενικές αρχές που διέπουν τις προϋποθέσεις ανάκλησης των διοικητικών πράξεων και έχουν αποτυπωθεί στο άρθρο μόνο του Α.Ν. 261/1968 [1], το αρμόδιο όργανο δύναται να προβεί στην ανάκληση παράνομης πράξης και μάλιστα με αναδρομική ισχύ. Περαιτέρω, κατά γενική επίσης αρχή, η ανάκληση διοικητικής πράξης επιτρέπεται, εντός εύλογου χρόνου από την έκδοσή της, ο οποίος δεν μπορεί να είναι ήσσων της πενταετίας, μόνο για λόγους νομιμότητας και όχι για διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών [2].
2. Ομοίως κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, δεν επιτρέπεται η ανάκληση ακόμη και παράνομης διοικητικής πράξης από την οποία δημιουργήθηκε υπέρ του διοικούμενου πραγματική κατάσταση δεκτική εφεξής έννομης προστασίας μετά την πάροδο εύλογου χρόνου από την έκδοσή της, ο εύλογος δε αυτός χρόνος δεν μπορεί να είναι μικρότερος των πέντε ετών, σύμφωνα με το άρθρο μόνο του Α.Ν. 261/1968. Η πενταετία αποτελεί, δηλαδή, το ελάχιστο και όχι το μέγιστο όριο του εύλογου χρόνου, πράγμα που σημαίνει ότι η ανάκληση διοικητικής πράξης σε χρόνο μικρότερο της πενταετίας από την έκδοσή της θεωρείται ότι γίνεται οπωσδήποτε εντός εύλογου χρόνου. Δεν αποκλείεται ο προσδιορισμός του εύλογου χρόνου και σε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο της πενταετίας (ΣτΕ 1283/1993, 3550/1988, 832/1983).
3. Ανάκληση της πράξης μετά την πάροδο του χρόνου τούτου επιτρέπεται μόνο στην περίπτωση που α) συνέτρεξε δόλος του διοικούμενου κατά την έκδοσή της ή β) συντρέχει λόγος δημοσίου συμφέροντος [3], ή γ) προς συμμόρφωση σε ακυρωτική δικαστική απόφαση. Τέλος, ήδη από την ίδρυση του ΣτΕ διαμορφώθηκε η γενική αρχή ότι η Διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια ανάκλησης των παράνομων πράξεών της [4].
Yποχρέωση ανάκλησης παράνομου διορισμού
4. Διαφορετικά αντιμετωπίζεται η ανάκληση πράξης παράνομου διορισμού υπαλλήλου, ο οποίος στηρίχθηκε σε πλαστό πτυχίο, είτε υπάρχουν ειδικότερες διατάξεις (ΣτΕ 2777/2022), είτε εφαρμόζονται οι γενικές αρχές περί ανάκλησης (ΣτΕ 1790/2025). Κατά τη σχετική νομολογία, η ανάκληση πράξης παράνομου διορισμού υπαλλήλου, στην περίπτωση που δεν υπάρχουν ειδικότερες διατάξεις, είναι, κατ’αρχήν, υποχρεωτική, ακόμη και μετά την πάροδο πενταετίας από τη δημοσίευσή της, εφόσον ο υπάλληλος προκάλεσε ή υποβοήθησε την παρανομία, δηλαδή με δόλο συνέβαλε στην έκδοση της πράξης διορισμού του. Από το γράμμα της δικανικής κρίσης, φαίνεται ότι η διακριτική ευχέρεια μεταπίπτει σε δέσμια αρμοδιότητα. Κατά την νομολογία, «τούτο δικαιολογείται όχι μόνο από τη μέριμνα του νομοθέτη για την αποκατάσταση της σοβαρά διαταραχθείσας νομιμότητας, με τον διορισμό σε θέση υπαλλήλου προσώπου που δεν κατέχει τα νόμιμα προσόντα, καθώς και των συνταγματικών αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας των πολιτών κατά την επιλογή της της πλήρωση των δημόσιων θέσεων, αλλά και λόγω των σοβαρών ενδείξεων ότι ο διορισθείς στερείται του αναγκαίου για υπάλληλο ήθους». Επιπλέον, η δόλια συμπεριφορά του υπαλλήλου τού στερεί, κατ’αρχήν, την προσδοκία για διατήρηση της θέσης του. Οι ίδιοι ως άνω επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος που καθιστούν κατ’ αρχήν υποχρεωτική την ανάκληση διορισμού, δυνάμει του άρθρου 20 παρ. 2 του Υπαλληλικού Κώδικα και του άρθρου 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων συντρέχουν και όταν δεν έχουν εφαρμογή οι διατάξεις αυτές (όπως σε στρατιωτικούς υπαλλήλους), αλλά η πράξη ανάκλησης του διορισμού υπαλλήλου, ο οποίος προκάλεσε δολίως ή υποβοήθησε την παρανομία του διορισμού του, εκδίδεται κατ’ επίκληση των γενικών αρχών ανάκλησης των παρανόμων διοικητικών πράξεων και του άρθρου μόνου παρ. 1 του Α.Ν. 261/1968.
Κάμψη των παραπάνω νομολογιακών κανόνων υπό το πρίσμα των αρχών της αναλογικότητας και της χρηστής διοίκησης
5. Κάμψη των ανωτέρω θα ήταν δυνατόν να υπάρξει σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις, κατά τις οποίες η παρέλευση ιδιαιτέρως μακρού χρόνου από τον διορισμό, σε συνδυασμό με τις λοιπές περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, όπως οι ιδιάζουσες συνθήκες της προσωπικής (έλλειψη άλλων μέσων βιοπορισμού, στήριξη μελών οικογένειας) και υπηρεσιακής (εξαιρετικές επιδόσεις κατά την υπηρεσιακή διαδρομή, άψογη υπηρεσιακή συμπεριφορά) κατάστασης του υπαλλήλου, θα καθιστούσαν την ανάκληση αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση, εκτιμώντας τις εξαιρετικές περιστάσεις, έχει δύο δυνατότητες: είτε να μην ανακαλέσει τον διορισμό είτε να τον ανακαλέσει για το μέλλον (ex nunc). Επομένως, εν προκειμένω, η κατά τα ανωτέρω υποχρέωση/δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης να ανακαλέσει τον παράνομο διορισμό μεταπίπτει εκ νέου σε διακριτική ευχέρεια, η οποία συνίσταται στην ευχέρεια επιλογής μεταξύ των δύο παραπάνω λύσεων. Η συνδρομή τέτοιων εξαιρετικών περιστάσεων πρέπει να προβάλλεται κατά τρόπο ορισμένο ενώπιον της Διοίκησης, με τις εξηγήσεις του υπαλλήλου, με την επίκληση και υποβολή των αναγκαίων αποδεικτικών στοιχείων, εφόσον πάντως δεν πρόκειται για στοιχεία που προκύπτουν, χωρίς αμφισβήτηση, από τον υπηρεσιακό του φάκελο [5]. Περαιτέρω, η συνδρομή εξαιρετικών περιστάσεων αποτελεί αόριστη νομική έννοια και στοιχείο του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, ήτοι των γενικών αρχών για την ανάκληση των διοικητικών πράξεων, και προσδιορίζεται με βάση τα πραγματικά δεδομένα κάθε υπόθεσης. To Δικαστήριο δέχεται εν προκειμένω ότι οι αόριστες νοµικές έννοιες αφορούν στην κατάστρωση του πραγµατικού του κανόνα δικαίου, όπου περιγράφονται οι όροι εφαρµογής της οικείας ρύθµισης.[6]
6. Η Διοίκηση παραβιάζει τα άκρα όρια της διακριτικής της ευχέρειας, εάν δεν συνεκτιμήσει, ως οφείλει, σύμφωνα με τις αρχές της αναλογικότητας και της χρηστής διοίκησης, τις όλως εξαιρετικές περιστάσεις που συντρέχουν στο πρόσωπο του υπαλλήλου, οι οποίες, όπως έχουν εκτεθεί με τις έγγραφες εξηγήσεις του, δικαιολογούν τη μη ανάκληση του διορισμού του. Οι περιστάσεις αυτές μπορεί να αναφέρονται σε κρίσιμα στοιχεία της υπηρεσιακής (εξαιρετικές επιδόσεις, απονομή ηθικών αμοιβών) και οικογενειακής κατάστασης του υπαλλήλου, τα οποία, σε συνδυασμό με την πάροδο μεγάλου χρονικού διαστήματος από τον διορισμό του, δύνανται να συνιστούν όλως εξαιρετικές περιστάσεις που δικαιολογούν, κατ’ εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, την κάμψη της, κατ’ αρχήν, υποχρέωσης της Διοίκησης να προβεί στην ανάκληση του διορισμού του. Εφόσον, όμως, στη Διοίκηση κατελείπετο, υπό τις περιστάσεις αυτές, στάδιο ασκήσεως διακριτικής ευχέρειας, το οποίο αυτή παρέλειψε να ασκήσει, αφού δεν εξέτασε τους σχετικούς, κρίσιμους ισχυρισμούς του υπαλλήλου, η πράξη ανάκλησης του διορισμού του είναι, κατά το μέρος αυτό, μη νομίμως αιτιολογημένη
Σχέση ανάκλησης παράνομου διορισμού και πειθαρχικής διαδικασίας
7. Στην περίπτωση που ο υπάλληλος, κατά τη διαδικασία υποβολής δικαιολογητικών για τον διορισμό του, προσκόμισε πλαστό έγγραφο η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη, προς αποκατάσταση της νομιμότητας, να ενεργοποιεί, κατ’ αρχάς, τη διαδικασία ανάκλησης του διορισμού του αντί της έγερσης πειθαρχικής δίωξης σε βάρος του. Συνεπώς, η τυχόν πρόβλεψη (πχ στο άρθρο 6 του π.δ. 120/2008, Πειθαρχικό δίκαιο αστυνομικού προσωπικού, ΦΕΚ Α΄182) στην οικεία νομοθεσία της πειθαρχικής ευθύνης του υπαλλήλου για πράξεις που είχε τελέσει πριν από την κατάταξη, εφόσον διαπράχθηκαν κατά τη διάρκεια της επιλογής ή του διαγωνισμού και σχετίζονται με τη συμμετοχή στον διαγωνισμό και τις προϋποθέσεις κατάταξής του, δεν αναιρεί, κατ’ αρχήν, την υποχρέωση της Διοίκησης να κινήσει, και, μάλιστα, κατά προτεραιότητα, τη διαδικασία ανάκλησης του διορισμού του σύμφωνα με το άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968, ελλείψει ειδικότερης διάταξης στην οικεία νομοθεσία (βλ. ΣτΕ 1790/2025, 633/2023 7μ).
[1] Περί χρόνου ανακλήσεως παρανόμων διοικητικών πράξεων, ΦΕΚ Α΄ 12. Η διάταξη αυτή, που προβλέπει ότι οι «[α]τομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου», ρυθμίζει ειδικότερα το ζήτημα του υπολογισμού του εύλογου χρόνου. Με την επιφύλαξη ειδικών διατάξεων, «χρόνος, ήσσων της πενταετίας τουλάχιστον από της εκδόσεως των κατά τα άνω ανακλητέων πράξεων, εν ουδεμιά περιπτώσει δύναται να θεωρηθή ως μη εύλογος προς ανάκλησιν, ανεξαρτήτως τυχόν κτήσεως υπό τρίτων βάσει αυτών οιουδήποτε δικαιώματος».
[2] ΣτΕ 2815/1990 7μ.
[3] ΣτΕ 2777/2022 επτ., 967/2008, 303/2002.
[4] Βλ. την πάγια σχετική νομολογία: κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση να ανακαλεί ακόμη και τυχόν παράνομες πράξεις της για τις οποίες έχει παρέλθει η νόμιμη προθεσμία προσβολής ή έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Ειδικώς, όμως, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη χωρίς νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια κανονιστική πράξη ή διάταξη, εφόσον υποβληθεί στη Διοίκηση, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον, αίτηση για την ανάκλησή τους σε εύλογο χρόνο από τη δημοσίευση της ακυρωτικής δικαστικής απόφασης. Στην περίπτωση αυτή γεννάται υποχρέωση της Διοίκησης να επανεξετάσει τη νομιμότητα της ατομικής διοικητικής πράξης, της οποίας ζητείται η ανάκληση, και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμόμενης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δέσμιας αρμοδιότητας, μετά από εκτίμηση και των λόγων δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που αποκτήθηκαν καλόπιστα και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Η ανάκληση από τη Διοίκηση, μετά από εκτίμηση των ανωτέρω παραγόντων, της πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν ανίσχυρης διάταξης, δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφάλειας δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλά αντιθέτως είναι σύμφωνη με τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και της χρηστής διοίκησης, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που διαμορφώθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου (βλ. ΣτΕ Ολ. 2176 – 2177/2004, 1175/2008, 1834/2021, ΣτΕ 2736/2005, 4763/2014, 19/2015, 99/2018, 1036/2021, ΣτΕ 1275/2019, 180 – 189/2020, 1729 – 1737/2022, ΣτΕ 1579/2025, 731/2026). Τυχόν δε παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει, παρά τη συνδρομή των ανωτέρω προϋποθέσεων, την παράνομη πράξη της, είναι προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989, ως παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (ΣτΕ 1175/2008 Ολ., 2176, 2177/2004 Ολ., 1036/2021 7μ., 99/2018 7μ., 19/2015 7μ., 4763/2014 7μ., 1275/2019, 180 – 189/2020). Εξάλλου, η ρητή απόρριψη από τη Διοίκηση αιτήματος ανάκλησης διοικητικής πράξης ως παράνομης συνιστά, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκτελεστή διοικητική πράξη (ΣτΕ 1175/2008 Ολ., 99/2018 7μ., 19/2015 7μ., 526-530/2025). Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 1036/2021 7μ.), κατά την έννοια της προαναφερόμενης γενικής αρχής του διοικητικού δικαίου, η οποία διατυπώθηκε το πρώτον με τις 2176/2004 και 2177/2004 αποφάσεις της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, η Διοίκηση υποχρεούται, υπό προϋποθέσεις, να επανεξετάσει τη νομιμότητα ατομικών διοικητικών πράξεων, όχι μόνο στην προεκτεθείσα περίπτωση ακυρωτικής – αμετάκλητης – δικαστικής απόφασης, αλλά και στην περίπτωση απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας εκδοθείσας στο πλαίσιο πρότυπης δίκης κατά το άρθρο 1 του ν. 3900/2010, με την οποία –μετά τη διαπίστωση αντίστοιχης πλημμέλειας της κανονιστικής πράξης ή διάταξης επί της οποίας στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη ομοίου περιεχομένου ατομική διοικητική πράξη– η υπόθεση παραπέμφθηκε προς περαιτέρω εκδίκαση στο αρμόδιο τακτικό διοικητικό δικαστήριο.
[5] ΣτΕ 2777/2022 7μ
[6] ΣτΕ 2759, 2760/2022, 2766, 2775-6/2022 7μ. Εξαιρετική συναφώς η ανάλυση του Κ. Γώγου, Δηµιουργούν οι αόριστες νοµικές έννοιες πράγµατι διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης;, ΔιΔικ 1/2021, σ. 8, ο οποίος εξετάζει τη σχέση διακριτικής ευχέρειας και αόριστων εννοιών και τη διαφορετική ένταση του δικαστικού ελέγχου. Το γερµανικό δίκαιο διακρίνει µεταξύ διακριτικής ευχέρειας, η οποία αφορά αµιγώς την έννοµη συνέπεια του κανόνα δικαίου, και αόριστων νοµικών εννοιών, οι οποίες εντοπίζονται κυρίως στο πραγµατικό του κανόνα. Αντίστοιχα, διαφορετική είναι και η µεταχείριση των σχετικών διοικητικών πράξεων από τη διοικητική δικαιοσύνη: Σύµφωνα µε τη νοµολογία του Οµοσπονδιακού Διοικητικού Δικαστηρίου, αλλά και του Συνταγµατικού Δικαστηρίου της Γερµανίας, η εφαρµογή των αόριστων νοµικών εννοιών από τη Διοίκηση υπόκειται σε κατά κανόνα πλήρη δικαστικό έλεγχο, µε σχετικά περιορισµένες εξαιρέσεις, στις οποίες αναγνωρίζεται ότι o νοµοθέτης εξουσιοδοτεί, για αντικειµενικούς λόγους δηµοσίου συµφέροντος τη διοίκηση σε ανέλεγκτη αξιολογική κρίση (Einschätzungs- ή Beurteilungsermächtigung). Όπως επισηµαίνει ο συγγραφέας, το εν λόγω διανοητικό µοντέλο εµπεριέχει ορισµένη απλούστευση της νοµοθετικής πραγµατικότητας, µε συνέπεια τη σχετικοποίηση της διάκρισης, χωρίς, πάντως, να αίρεται η επιστηµονική της αξία.