Η διαβάθμιση της έντασης του ελέγχου νομιμότητας: η εισφορά της απόφασης ΣτΕ 605/2026
1. Η απόφαση ΣτΕ 605/2026 εντάσσεται στη χορεία των αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος, με τις οποίες το Δικαστήριο δεν περιορίζεται στον ρόλο του δικονομικού –ως επί το πλείστον– νομοθέτη, τον οποίο αναγνωρίζει προ πολλού στον εαυτό του [1], αλλά επιτελεί και τη λειτουργία της «οργανικής θεωρίας»[2], συστηματοποιώντας το ίδιο τη νομολογία του. Πέρα από την ερμηνεία βασικών διαδικαστικών διατάξεων (άρθρα 7 και 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας), με την απόφαση ΣτΕ 605/2026 ο ακυρωτικός δικαστής επιχειρεί τη συστηματοποίηση των διαβαθμίσεων του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί. Η σχετική συστηματοποίηση έχει ήδη γίνει στη γαλλική θεωρία, από την οποία εμπνέεται ο Έλληνας δικαστής, χωρίς, ωστόσο, να την υιοθετεί πλήρως. Ενδιαφέρουσες ιδέες μπορούν να αντληθούν και από τις αναλύσεις της ενωσιακής νομολογίας, οι οποίες έχουν επηρεαστεί ομοίως από τη γαλλική προσέγγιση.
2. Αντικείμενο ακυρωτικής προσβολής είναι, εν προκειμένω, η απόφαση του Υφυπουργού Πολιτισμού, με την οποία ορίσθηκαν συγκεκριμένοι καλλιτέχνες ως συντελεστές της εθνικής συμμετοχής στην 61η Διεθνή Καλλιτεχνική Έκθεση της Μπιενάλε (Biennale) Βενετίας, που θα διεξαχθεί το διάστημα από 9 Μαΐου έως 22 Νοεμβρίου 2026. Είναι προφανές ότι η πράξη αυτή εμπεριέχει ουσιαστικές κρίσεις τεχνικού ή, ακριβέστερα, καλλιτεχνικού χαρακτήρα, των οποίων η ορθότητα, κατά πάγια νομολογία, εκφεύγει του δικαστικού ελέγχου. Το Δικαστήριο διατύπωσε κρίσεις περί της προσκόμισης συμβολαιογραφικού πληρεξουσίου στην περίπτωση απευθείας εισαγωγής της υπόθεσης στο ακροατήριο κατά το άρθρο 20Α του ΠΔ 18/1989 (σκέψη 3). Ερμήνευσε, επίσης, τις διατάξεις του άρθρου 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας στις οποίες αποτυπώνεται η αρχή της αμεροληψίας των διοικητικών οργάνων, η οποία καλύπτει και τις γνωμοδοτικές επιτροπές (σκέψη 8). Η σημαντικότερη συμβολή της απόφασης έγκειται στην ανάλυση του δικαστικού ελέγχου της αιτιολογίας και γενικότερα στη συστηματοποίηση της νομολογίας ως προς τον έλεγχο που ασκείται στις ουσιαστικές κρίσεις της Διοίκησης [3].
3. Το Δικαστήριο τόνισε ότι η υποχρέωση αιτιολόγησης καλύπτει όλη τη δράση της διοίκησης κατά την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων, ανεξαρτήτως αν συνάπτεται με την άσκηση δέσμιας αρμοδιότητας ή αρμοδιότητας διακριτικής ευχέρειας. Στη συνέχεια, επαναλαμβάνοντας την πάγια σχετική νομολογία του, υπενθύμισε ότι οι ουσιαστικές κρίσεις της Διοίκησης επί αμιγώς τεχνικών ή επιστημονικών ζητημάτων δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Κατά την κρατούσα στην ελληνική νομολογία και θεωρία γνώμη, όταν οι εφαρμοστέες διατάξεις χρησιμοποιούν έννοιες, οι οποίες εξουσιοδοτούν τη Διοίκηση να προβεί σε δικές της αξιολογικές (ουσιαστικές) ή τεχνικές κρίσεις, γίνεται λόγος για διακριτική ευχέρεια εν ευρεία εννοία [4]. Το ανέλεγκτο της ορθότητας των παραπάνω κρίσεων οφείλεται στην, απορρέουσα από την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, απαγόρευση υπεισέλευσης της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία η τελευταία είναι αποκλειστικώς αρμόδια [5]. Το Δικαστήριο συνεχίζει τη συλλογιστική του –και εδώ έγκειται η πρωτοτυπία της απόφασης ΣτΕ 605/2026– κρίνοντας ότι και στην περίπτωση εκφοράς τέτοιων κρίσεων η υποχρέωση αιτιολόγησης παραμένει ενεργή. Ωστόσο, κατά το Δικαστήριο, ο εν συνεχεία διενεργούμενος δικαστικός έλεγχος περιορίζεται σε «εξωτερικό» (minimum) έλεγχο νομιμότητας, ο οποίος περιλαμβάνει, μέσω του ελέγχου της αιτιολογίας, τον έλεγχο της ορθής ερμηνείας και εφαρμογής των κρίσιμων διατάξεων της σχετικής νομοθεσίας, τον έλεγχο της επάρκειας της αιτιολογίας σε σχέση με τα στοιχεία του φακέλου και την εξέταση ισχυρισμών περί εκφοράς κρίσεων κατά πλάνη περί τα πράγματα από την διοίκηση (σκέψη 9). Για πρώτη φορά το Συμβούλιο της Επικρατείας προσδιορίζει την πυκνότητα ή την ένταση του δικαστικού ελέγχου νομιμότητας που ασκεί στις διοικητικές πράξεις που εμπεριέχουν επιστημονικές κρίσεις και προβαίνει σε νομικό χαρακτηρισμό του ελέγχου αυτού, εμπνεόμενο, ίσως, από τη γαλλική θεωρία [6]. Φαίνεται ότι το Δικαστήριο επιχειρεί να τυποποιήσει, το ίδιο, τον ακυρωτικό έλεγχο που ασκεί υπό το πρίσμα της έντασης ή της πυκνότητάς του. Για την κατανόηση των νέων όρων που διατυπώνει και νοηματοδοτεί η απόφαση ΣτΕ 605/2026, είναι σκόπιμη η αναφορά της γαλλικής αλλά και της ενωσιακής προσέγγισης του θέματος. Πριν από την αναφορά αυτή, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι αντικείμενο ανάλυσης αποτελεί εν προκειμένω η ένταση ή η πυκνότητα του ελέγχου νομιμότητας [7]. Αντίθετα, η έκταση του ελέγχου καθορίζεται νομοθετικά από τους τέσσερις λόγους ακυρώσεως του άρθρου 48 του ΠΔ 18/1989: ο έλεγχος νομιμότητας περιλαμβάνει την αναρμοδιότητα του εκδόντος οργάνου, την παράβαση ουσιώδους τύπου, την παράβαση κατ’ουσίαν διάταξης νόμου και την κατάχρηση εξουσίας. Η πυκνότητα ή ένταση του ελέγχου μπορεί να συνδέεται με καθέναν από τους παραπάνω λόγους .
4. Εντελώς σχηματικά και απλουστευτικά, η γαλλική θεωρία διακρίνει συναφώς δύο είδη ελέγχου με κριτήριο την πυκνότητά του: τον συνήθη ή πλήρη έλεγχο (contrôle normal ή entier) και τον περιορισμένο έλεγχο (contrôle restreint ή minimum). Ο περιορισμένος έλεγχος (contrôle restreint ή minimum), που ενδιαφέρει εν προκειμένω, αφορά τις πράξεις διακριτικής ευχέρειας κατά την έκδοση των οποίων υπεισέρχονται και εκτιμήσεις σκοπιμότητας: οι αποφάσεις αυτές δεν πρέπει να στηρίζονται σε ανακριβή πραγματικά περιστατικά ή σε πλάνη περί τα πράγματα (faits matériellement inexacts ή erreur de fait), ή σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως (erreur manifeste d’appréciation) ή σε κατάχρηση εξουσίας (détournement de pouvoir). Αυτή η μορφή ελέγχου εφαρμόζεται σε διορισμούς εκτός εσωτερικής ιεραρχίας στις ανώτατες θέσεις της δημόσιας υπαλληλίας, στη βαθμολογία των υπαλλήλων, στον καθορισμό των πειθαρχικών κυρώσεων στη δημόσια υπαλληλία, στις αρνήσεις χορήγησης ή ανακλήσεις διαβατηρίων, σε λίαν τεχνικές αποφάσεις, όπως η άρνηση να χαρακτηρισθούν ως «γιαούρτι» τα κατεψυγμένα γιαούρτια κ.λπ. Αντίθετα, ο συνήθης έλεγχος (contrôle normal ή entier) ασκείται στις πράξεις δέσμιας αρμοδιότητας και σε πράξεις διακριτικής ευχέρειας οι οποίες δεν εμπεριέχουν εκτιμήσεις σκοπιμότητας [8].
5. Οι παραπάνω κατηγορίες δεν χωρίζονται μεταξύ τους με στεγανά. Έτσι, σε περιπτώσεις ευρείας διακριτικής ευχέρειας γίνεται δεκτός περαιτέρω περιορισμός του contrôle restreint, ο οποίος δεν περιλαμβάνει τον έλεγχο της πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως. Προς την αντίθετη κατεύθυνση, προβλέπεται σε κάποιες περιπτώσεις εμβάθυνση του contrôle normal με την εφαρμογή μιας απαιτητικής μεθόδου εκτίμησης του χαρακτηρισμού των πραγματικών περιστατικών, δηλαδή με τη στάθμιση των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων του ελεγχόμενου μέτρου, ή την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, ή τη στάθμιση κόστους-οφέλους, όπως στις περιπτώσεις της απαλλοτρίωσης [9].
6. Η ενωσιακή προσέγγιση της πυκνότητας του ακυρωτικού ελέγχου εμπνέεται μεν από το γαλλικό μοντέλο, είναι, όμως, προσαρμοσμένη στην ιδιαιτερότητα της ενωσιακής έννομης τάξης [10]. Οι περισσότερες πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης περιλαμβάνουν «περίπλοκες εκτιμήσεις» (« appréciations complexes»), έννοια που καλύπτει τρεις περιπτώσεις. α) Η πρώτη περίπτωση αφορά τεχνικές κρίσεις που δεν παρέχουν, ωστόσο, στις εκδίδουσες αρχές πραγματικό περιθώριο εκτίμησης, είτε διότι το δίκαιο της Ένωσης οριοθετεί την εκτίμηση αυτή με αντικειμενικά κριτήρια, είτε διότι απαιτεί το αποτέλεσμα της εκτίμησης να είναι μονοσήμαντο στο μέτρο που αυτό επιβάλλεται ή υπαγορεύεται από τους τεχνικούς κανόνες οι οποίοι διέπουν τον επίδικο τεχνικό τομέα. β) Η δεύτερη κατηγορία πράξεων αφορά περιπτώσεις όπου το δίκαιο της Ένωσης παρέχει στα όργανα αρμοδιότητα η οποία συνεπάγεται όχι μόνον εκτιμήσεις που αφορούν έναν συγκεκριμένο τεχνικό τομέα, αλλά και τη συνεκτίμηση και στάθμιση πληθώρας παραμέτρων. Λόγω αυτής της αλληλεπίδρασης πολλαπλών παραμέτρων, το αποτέλεσμα της εκτίμησης δεν μπορεί να είναι μονοσήμαντο. γ) H τρίτη περίπτωση αφορά τη λεγόμενη «πολιτικής φύσης διακριτική ευχέρεια», δηλαδή ευρεία διακριτική ευχέρεια «σε τομείς όπου τα αρμόδια όργανα καλούνται να προβούν σε επιλογές, μεταξύ άλλων, πολιτικής φύσεως».
7. Για τη διαβάθμιση του ελέγχου που ασκείται στις παραπάνω κατηγορίες πράξεων, ο δικαστής Δ. Γρατσίας, στο άρθρο του Le contrôle de légalité des « appréciations complexes » : vers un contrôle entier?, προτείνει, αντί του κλασικού δίπολου γαλλικής έμπνευσης το οποίο διακρίνει, όπως εκτέθηκε ανωτέρω, μεταξύ πλήρους ελέγχου (« contrôle entier » ή « plein contrôle »), αφενός, και περιορισμένου ελέγχου (« contrôle restreint » ή « contrôle minimum »), αφετέρου, ένα τριμερές σχήμα, που περιλαμβάνει και έναν ενδιάμεσο βαθμό, τον οποίον αποκαλεί ενισχυμένο έλεγχο (« contrôle renforcé »). Οι τρεις ως άνω βαθμοί έντασης (πλήρης, «ενισχυμένος», περιορισμένος έλεγχος) αποτελούν συνάρτηση των ελεγχόμενων πράξεων και αποσκοπούν στον συνδυασμό του πλήρους δικαστικού ελέγχου και της αρχής της θεσμικής ισορροπίας (η οποία, στην ενωσιακή έννομη τάξη, επιτελεί, τηρουμένων των αναλογιών, τη λειτουργία της αρχής της διάκρισης των εξουσιών). Έτσι, ο τεχνικός χαρακτήρας των εκτιμήσεων σε θέματα αντιντάμπινγκ δεν εμποδίζει τον πλήρη έλεγχο των σχετικών μέτρων, όταν ο δικαστής κρίνει ότι η αρμοδιότητα της Επιτροπής οριοθετείται εξ ολοκλήρου από τους κανόνες που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης [11]. Στη συνέχεια, ο ενισχυμένος έλεγχος μπορεί να ασκηθεί στα μέτρα προστασίας κατά των υγειονομικών ή περιβαλλοντικών κινδύνων που λαμβάνονται κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης. Εδώ, η αρμόδια αρχή είναι υποχρεωμένη να λάβει υπόψη πολλές παραμέτρους, κάποιες από τις οποίες δεν εμπίπτουν στον συγκεκριμένο ειδικό τομέα και η στάθμιση ενέχει αναγκαστικά έναν παράγοντα αβεβαιότητας, δεδομένου ότι δεν μπορεί να απαιτηθεί από τον συντάκτη της πράξης να προσκομίσει αδιάσειστα αποδεικτικά στοιχεία για την ύπαρξη του κινδύνου και τη σοβαρότητα των φοβούμενων αρνητικών επιπτώσεων, αλλά μόνο να τεκμηριώσει επαρκώς τον εν λόγω κίνδυνο με βάση τα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα. Μπορεί, επίσης να ασκηθεί σε οικονομικές αποφάσεις. Εν προκειμένω, ο έλεγχος του ενωσιακού δικαστή δεν είναι ο κλασικός contrôle restreint. Κατά τον γνωστό, πλέον, κανόνα της απόφασης Tetra Laval, «ο κοινοτικός δικαστής οφείλει να εξακριβώσει όχι μόνο την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων έγινε επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλά οφείλει και να ελέγξει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να αξιολογηθεί μια περίπλοκη κατάσταση και αν μπορούν να στηρίξουν τα συμπεράσματα που συνήχθησαν βάσει αυτών. Ο έλεγχος αυτός είναι ακόμη περισσότερο αναγκαίος όταν πρόκειται για ανάλυση των προοπτικών εξελίξεως μιας αγοράς, ανάλυση την οποία απαιτεί η εξέταση ενός σχεδίου συγκεντρώσεως εταιριών ετερογενών δραστηριοτήτων». Όσον αφορά, ειδικότερα, τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων της Επιτροπής στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, ο δικαστής Γρατσίας αποφεύγει να τον εντάξει στο τριμερές σχήμα ελέγχου που προτείνει (restreint, renforcé, entier), αναγνωρίζοντας ότι δεν έχει ακόμη διαμορφώσει κατηγορηματική άποψη συναφώς [12]. Άλλωστε, στις περιπτώσεις αυτές, ο έλεγχος είναι διπλός. Το άρθρο 263 ΣΛΕΕ ορίζει, στο πρώτο και στο δεύτερο εδάφιό του, ότι το Δικαστήριο ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων της Επιτροπής που παράγουν νομικά αποτελέσματα έναντι τρίτων και είναι προς τούτο αρμόδιο να αποφαίνεται επί προσφυγών που ασκούνται λόγω αναρμοδιότητας, παραβάσεως ουσιώδους τύπου, παραβάσεως των Συνθηκών ή οποιουδήποτε κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή τους ή λόγω καταχρήσεως εξουσίας. Ο έλεγχος αυτός νομιμότητας συμπληρώνεται από την άσκηση ελέγχου πλήρους δικαιοδοσίας όσον αφορά τα πρόστιμα και τις χρηματικές ποινές που επιβάλλει η Επιτροπή λόγω παράβασης των κανόνων ανταγωνισμού, σύμφωνα με το άρθρο 261 ΣΛΕΕ [13]. Τέλος, ο περιορισμένος έλεγχος του παραπάνω τριμερούς σχήματος περιορίζεται στην εξέταση του πρόδηλου σφάλματος εκτίμησης ή –κάτι που ισοδυναμεί με αυτό– στον έλεγχο της υπέρβασης των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας. Ο έλεγχος αυτός ασκείται σε πράξεις διακριτικής ευχέρειας πολιτικής φύσης, όπως τα περιοριστικά μέτρα (δέσμευση τραπεζικών λογαριασμών) σε βάρος ορισμένων προσώπων και οντοτήτων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ [14].
8. Οι παραπάνω αναλύσεις δεν αποσκοπούν, βεβαίως, στην εξάντληση της προβληματικής στις δύο έννομες τάξεις. Σκοπός της συνοπτικής παρουσίασης ήταν να αναφερθούν ακροθιγώς τα κρίσιμα ζητήματα, για να καταστεί σαφές ότι ο ίδιος προβληματισμός υπάρχει παντού, αλλά οι λύσεις προσαρμόζονται στις ιδιαιτερότητες και στη δικονομική παράδοση κάθε έννομης τάξης. Το ενδιαφέρον της απόφασης ΣτΕ 605/2026 έγκειται, ακριβώς, στην προσπάθεια τυποποίησης του ελέγχου από τον ίδιο τον ακυρωτικό δικαστή, που γνωρίζει καλύτερα από όλους τις δικονομικές εξουσίες του, τα όριά του και τις δυσκολίες των υποθέσεων που ελέγχει. Θα μπορούσε, επομένως, να επωφεληθεί και να εμπνευστεί από τις επιλογές του Γάλλου και του Ενωσιακού ομολόγου του, οι οποίες είναι ευέλικτες και εξελίσσονται συνεχώς, δεδομένου ότι εντάσσει εαυτόν σε αυτή τη νομική παράδοση. Από την εξέταση, λοιπόν, της συλλογιστικής του Συμβουλίου της Επικρατείας στην απόφαση ΣτΕ 605/2026, θα μπορούσαν να διατυπωθούν δύο παρατηρήσεις. Πρώτον, η χρήση του όρου «εξωτερικός» έλεγχος νομιμότητας, για να αποδώσει τον περιορισμένο, οριακό, έλεγχο που ασκείται σε πράξεις διακριτικής ευχέρειας οι οποίες περιέχουν τεχνικές κρίσεις, παραπέμπει, κατ’ αρχήν, στον έλεγχο της εξωτερικής νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης, δηλαδή στον έλεγχο της (αν)αρμοδιότητας του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη και της τήρησης των ουσιωδών τύπων της διαδικασίας έκδοσης της πράξης. Τέτοιος τύπος είναι και η αιτιολογία, μόνον όταν οι διατάξεις που την προβλέπουν απαιτούν την ένταξή της στο σώμα της πράξης. Ωστόσο, ο έλεγχος της εξωτερικής νομιμότητας πραγματοποιείται σε κάθε περίπτωση ακυρωτικής προσβολής μιας πράξης, δηλαδή ακόμη και στις πράξεις ευρύτατης διακριτικής ευχέρειας. Σε κάποιες περιπτώσεις, μάλιστα, ο έλεγχος της εξωτερικής/τυπικής νομιμότητας μπορεί να είναι ο μόνος έλεγχος που απομένει στον δικαστή. Το Δικαστήριο, όμως, δεν εννοεί (στη σκέψη 9 της απόφασης του) την εξωτερική νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης. Από τη συνέχεια της υπό εξέταση συλλογιστικής της απόφασης ΣτΕ 605/2026, προκύπτει σαφώς ότι το Δικαστήριο αναφέρεται εν προκειμένω στον έλεγχο της εσωτερικής νομιμότητας της πράξης, ο οποίος ασκείται μέσω της αιτιολογίας της. Επομένως, ο όρος «εξωτερικός» έλεγχος θα μπορούσε, ίσως, να προκαλέσει σύγχυση ως προς το αντικείμενό του. Αντίθετα, ο δεύτερος όρος «minimum» είναι ακριβέστερος, αφού αναφέρεται στον περιορισμένο έλεγχο, εσωτερικής νομιμότητας, που ασκείται στις πράξεις ευρείας διακριτικής ευχέρειας, ή στις πράξεις που περιεχουν τεχνικές κρίσεις. Δεύτερον, επιβάλλεται η επισήμανση ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι, εν προκειμένω, πολύ γενναιόδωρο ως προς την ένταση του ακυρωτικού ελέγχου σε πράξεις που περιέχουν ουσιαστικές κρίσεις της Διοίκησης επί αμιγώς τεχνικών ή επιστημονικών ζητημάτων. Πράγματι, ο έλεγχος αυτός καταλαμβάνει, πρώτον, την ορθή ερμηνεία και εφαρμογή των κρίσιμων διατάξεων της σχετικής νομοθεσίας, δεύτερον, την επάρκεια της αιτιολογίας σε σχέση με τα στοιχεία του φακέλου και, τρίτον, την εξέταση ισχυρισμών περί εκφοράς κρίσεων κατά πλάνη περί τα πράγματα από τη Διοίκηση. Εν προκειμένω, μάλιστα, το Δικαστήριο, αξιοποιώντας την αυτοδέσμευση της ίδιας της Διοίκησης, η οποία έθεσε κριτήρια (καλλιτεχνικής και αισθητικής φύσης) για την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας (πρωτοτυπία της πρότασης, ποιότητα της παρουσίασης, ιστορικό, εμπειρία και ιδιαίτερο στίγμα του καλλιτέχνη, ευφάνταστη χρήση του περιπτέρου και η αξιοποίηση του χώρου κ.λπ), μετέτρεψε μια τεχνική κρίση, την επιλογή του καλλιτέχνη που θα εκπροσωπήσει τη χώρα σε καλλιτεχνική εκδήλωση, σε κρίση πλήρως ελέγξιμη, δικαστικά, μέσω του ελέγχου της αιτιολογίας. ‘Οπως διαπίστωσε το Δικαστήριο (σκέψη 11), “η γνωμοδοτική επιτροπή, προκειμένου να καταστήσει διάφανη τη διαδικασία αξιολόγησης των υποψήφιων προτάσεων και να τηρήσει το ίσο μέτρο κρίσης διατύπωσε, αυτοδεσμευόμενη, εξαρχής τα κριτήρια, κυρίως καλλιτεχνικής και αισθητικής φύσης, υπό το πρίσμα των οποίων θα προέβαινε στην σχετική αξιολόγηση. Κατά την πρώτη συνεδρίαση η επιτροπή προέκρινε 6 εκ των 21 προτάσεων με μόνη αιτιολογία ότι αυτές «συγκεντρώνουν τα περισσότερα θετικά χαρακτηριστικά», χωρίς όμως να προβεί σε αυτοτελή, έστω συνοπτική, αξιολόγηση εκάστης εκ των 15 προτάσεων που δεν προκρίθηκαν στο δεύτερο στάδιο της διαδικασίας της αξιολόγησης…. Αντιθέτως, στη δεύτερη συνεδρίαση η επιτροπή έχει διατυπώσει συνοπτική μεν, αλλά αυτοτελή αξιολογική κρίση για κάθε μία εκ των ανωτέρω προκριθεισών 6 προτάσεων (με βάση την ανταπόκρισή τους στα κριτήρια αξιολόγησης που τέθηκαν εξαρχής από την εν λόγω επιτροπή). Υπό τα δεδομένα όμως αυτά, και σύμφωνα με τα εκτεθέντα στην ένατη σκέψη, ενόψει δηλαδή του ότι δεν έχει διατυπωθεί από την γνωμοδοτική επιτροπή καμία απολύτως αιτιολογική κρίση, έστω συνοπτικού περιεχομένου, για την μη πρόκριση στο δεύτερο στάδιο της σχετικής διαδικασίας αξιολόγησης της πρότασης των αιτούντων, τόσο αυτοτελώς όσο και σε σχέση με τις 6 προτάσεις που προκρίθηκαν στο δεύτερο στάδιο της διαδικασίας, η πρόταση της επιτροπής κατέστη μη νόμιμη ως αναιτιολόγητη”. Με λίγα λόγια, ο περιορισμένος (“minimum”) έλεγχος που, κατά την παραδοχή του (σκέψη 9 της απόφασης ΣτΕ 605/2026) ασκεί ο Έλληνας ακυρωτικός δικαστής σε πράξεις διακριτικής ευχέρειας, οι οποίες περιλαμβάνουν τεχνικές κρίσεις, ανταποκρίνεται πλήρως στις επιταγές του πλήρους και αποτελεσματικού ελέγχου του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος και του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, αφού καλύπτει πολύ περισσότερες πλημμέλειες της διοικητικής αξιολόγησης από το πρόδηλο σφάλμα εκτίμησης (erreur manifeste d’appréciation), δηλαδή από τα χονδροειδή λάθη της διοίκησης!
Υποσημειώσεις
[1] Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει επισημάνει ρητώς και κατ’ επανάληψη ότι «η δικονομία του ρυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας» (ΣτΕ Ολ 4741/2014, 2287, 2288/2015, 1198, 1199/2017, Ολ 431/2018, Ολ 479-481/2018, Ολ 1888/2019, Ολ 1911/2022, Ολ 1527-1529/2023). Βλ. prevedourou.gr, Tο Συμβούλιο της Επικρατείας ως διαρκής δικονομικός νομοθέτης. Με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ 636/2021 και ΣτΕ 2165/2023· Β. Τσιγαρίδας, Νομολογιακές δικονομικές μεταρρυθμίσεις, ΘΠΔΔ 11/2023, σ. 1216 επ., 1225.
[2] Πρόκειται για τη θεωρητική παραγωγή των μελών της διοικητικής δικαιοσύνης, κυρίως δημόσιων εισηγητών (rapporteurs publics, πρώην commissaires du gouvernement), η οποία δεν συνδέεται με την απονομή του δικαίου. Θα μπορούσε να πει κανείς ότι είναι η δογματική ανάλυση, από τον διοικητικό δικαστή, των αρχών του διοικητικού δικαίου που έχει διατυπώσει ο ίδιος επ’ευκαιρία επίλυσης μιας διαφοράς.
[3] Βλ. prevedourou.gr, Mια διδακτική απόφαση του Δ΄ Τμήματος: ΣτΕ 605/2026 (ερμηνεία σημαντικών διαδικαστικών κανόνων: αρχή της αμεροληψίας, υποχρέωση αιτιολόγησης, αυτοδέσμευση της διοίκησης)
[4] Όταν το ουσιαστικό δίκαιο επιτρέπει στο διοικητικό όργανο να επιλέξει ανάμεσα σε περισσότερες έννομες συνέπειες, όπως μεταξύ περισσοτέρων κυρώσεων, γίνεται λόγος για διακριτική ευχέρεια εν στενή εννοία (Κ. Γώγος, Εγχειρίδιο Διοικητικής Δικονομίας, Εκδ. Σάκκουλα, 2026, αρ. περ. 226). Αμιγώς τεχνικές ή επιστημονικές κρίσεις της Διοίκησης δεν ελέγχονται στον πυρήνα τους ούτε από τον δικαστή της ουσίας. Τούτο διότι οι σχετικές αποφάσεις των αρμόδιων διοικητικών οργάνων δεν υπόκεινται σε δικαιϊκά κριτήρια και δεν μπορούν να αξιολογηθούν νομικά, αλλά χρήζουν επαρκούς αιτιολογίας (Κ. Γώγος, Εγχειρίδιο Διοικητικής Δικονομίας, ό.π., αρ. περ. 239).
[5] ΣτΕ 1162/2020, 1248/2019, 3044/2017, 4382/2013. Εν προκειμένω, οι ανέλεγκτες ουσιαστικές κρίσεις αφορούν τα κριτήρια επιλογής των καλλιτεχνών που θα εκπροσωπήσουν την Ελλάδα στη Μπιενάλε: Η γνωμοδοτική επιτροπή συμφώνησε ότι τα παρακάτω σημεία κρίνονται σημαντικά για να μπορέσει μια πρόταση να ληφθεί σοβαρά υπόψη για την εθνική εκπροσώπηση στην Μπιενάλε: -Η πρωτοτυπία της πρότασης και η ποιότητα της παρουσίασης -Το ιστορικό, η εμπειρία και το ιδιαίτερο στίγμα του καλλιτέχνη -Η ευφάνταστη χρήση του περιπτέρου και η αξιοποίηση του χώρου -Η συνάφεια της πρότασης με τον τρέχοντα διάλογο της σύγχρονης τέχνης -Η πρόταση θα πρέπει να είναι αξιομνημόνευτη και να ξεχωρίζει μέσα στο πληθωριστικό πλαίσιο της Μπιενάλε -Η πρόταση θα πρέπει να μπορεί να υλοποιηθεί σε σχέση με τις δυνατότητες και τους περιορισμούς του χώρου του περιπτέρου αλλά και τον διαθέσιμο προϋπολογισμό -Η πρόταση θα πρέπει να έχει πιθανότητες να αποτελέσει το επίκεντρο συζητήσεων στους χώρους της διεθνούς σκηνής της σύγχρονης τέχνης καθώς και του διεθνούς Τύπου.
[6] Το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει προσδιορίσει, επίσης, το εύρος και το περιεχόμενο του ακυρωτικού ελέγχου που ασκεί στις κανονιστικές πράξεις και περιλαμβάνει τις εξής ειδικότερες πτυχές: «αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία εκδόσεως της κανονιστικής πράξεως, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρυθμίσεως ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διατάξεως και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις» (ΣτΕ Ολ 618-623/2013, Ολ 3919/2010). Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει, περαιτέρω, ότι «ο έλεγχος [των κανονιστικών πράξεων] περιλαμβάνει και την έρευνα της δικαιολογίας της εκδόσεώς τους, προκειμένου να κριθεί αν αυτές κείνται εντός του πλαισίου της εξουσιοδοτήσεως βάσει της οποίας εκδίδονται» (ΣτΕ 805/2018). Δεν έχει, πάντως, προβεί σε νομικό χαρακτηρισμό του ελέγχου αυτού.
[7] Τη διάκριση αυτή τονίζει πολύ εύστοχα ο Δ. Γρατσίας, Le contrôle de légalité des « appréciations complexes » : vers un contrôle entier?, στο έργο Mélanges en l’honneur de Vassilios Skouris, Le droit européen, source de droits, source du droit, mare & martin, 2022, σ. 223, αρ. περ. 7, παραπέμποντας στις ακόλουθες προτάσεις. 1. Του γενικού εισαγγελέα Léger στην υπόθεση Rica Foods κατά Επιτροπής, C‑40/03 P, ECLI:EU:C:2005:93, σημείο 48: ο περιορισμός δεν αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου: σε όλες τις περιπτώσεις ο έλεγχος αφορά τις διάφορες πλημμέλειες που παραθέτει το [πρώην] άρθρο 230 ΕΚ, δηλαδή την έλλειψη αρμοδιότητας, την τήρηση των κανόνων δικαίου και την κατάχρηση εξουσίας. Ο περιορισμός αφορά περισσότερο την ένταση του ελέγχου, υπό την έννοια ότι ο δικαστής περιορίζεται στην εξακρίβωση του αν υφίσταται πρόδηλη παράβαση ή πρόδηλη πλάνη κατά την τήρηση του εφαρμοστέου δικαίου και κατά την εκτίμηση των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών. 2. Του γενικού εισαγγελέα Poiares Maduro στην υπόθεση Επιτροπή κατά T-Mobile Austria GmbH, C‑141/02 P, ECLI:EU:C:2004:646, σημείο 78: είναι ανακριβής η διαπίστωση ότι ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται στο πεδίο εφαρμογής του. Αφενός, ο περιορισμός δεν αφορά την έκταση αλλά την ένταση του ελέγχου. Ο δικαστής περιορίζεται στην εκτίμηση του αν συντρέχουν πρόδηλες παραβιάσεις της Συνθήκης ή οποιουδήποτε άλλου κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή της. Επιδιώκει την αποκάλυψη προδήλων σφαλμάτων όσον αφορά την τήρηση του ισχύοντος δικαίου και τον νομικό χαρακτηρισμό των σχετικών πραγματικών περιστατικών. Αφετέρου, λαμβανομένης υπόψη της εξουσίας εκτιμήσεως της Επιτροπής στο πλαίσιο αυτό, δεν εναπόκειται στον δικαστή να ελέγξει την «ανάγκη παρεμβάσεως». Η εκτίμηση της συνάφειας ενός μέτρου που ανήκει στη διακριτική ευχέρεια ενός οργάνου δεν εμπίπτει στα όρια ενός απλού ελέγχου νομιμότητας, ανεξαρτήτως της εντάσεώς του. Απόκειται μόνο στην εκτίμηση των πολιτικών ή διοικητικών αρχών στις οποίες αναθέτει η Συνθήκη την ευθύνη της εκδόσεως των κοινοτικών πράξεων.
[8] Bλ. τη σχετική ανάλυση του R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, 2001, n° 1253 επ. και την πλέον πρόσφατη των J. Petit/L. Frier, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 2025-2026, αρ. περ. 1090 επ.
[9] Λεπτομερώς και με πρόσφατα παραδείγματα και συγκεντρωτικούς πίνακες, J. Petit/L. Frier, Droit administratif, ό.π., αρ. περ. 1095 επ.
[10] Βλ. συναφώς K. Gogos, What is the required intensity of judicial review of administrative discretion in EU law? A propos the Weiss judgment of the German Federal Constitutional Court, στο έργο Mélanges en l’honneur de Vassilios Skouris, Le droit européen, source de droits, source du droit, mare & martin, 2022, σ. 119 επ. και D. Gratsias, Le contrôle de légalité des « appréciations complexes » : vers un contrôle entier?, στο έργο Mélanges en l’honneur de Vassilios Skouris, Le droit européen, source de droits, source du droit, mare & martin, 2022, σ. 223.
[11] Για παράδειγμα, το ζήτημα του κατά πόσον η τρίτη χώρα που πρέπει να επιλεγεί ως χώρα αναφοράς για τον καθορισμό της κανονικής αξίας διαθέτει οικονομία της αγοράς ή όχι απαιτεί μια σαφή απάντηση και ο δικαστής της Ένωσης ασκεί πλήρη έλεγχο ως προς αυτό (βλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 1990, Neotype Techmashexport κατά Επιτροπής και Συμβουλίου, C 305/86 και C 160/87, EU:C:1990:295, σκέψεις 25 έως 29).
[12] D. Gratsias, Le contrôle de légalité des « appréciations complexes » : vers un contrôle entier?, ό.π., αρ. περ. 49.
[13] Το άρθρο 17 του κανονισμού 17, το οποίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003, ορίζει ότι το Δικαστήριο αποφαίνεται με πλήρη δικαιοδοσία επί των προσφυγών που ασκούνται κατά των αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή έχει επιβάλει πρόστιμο ή χρηματική ποινή, δυνάμενο όθεν να καταργήσει, να μειώσει ή να αυξήσει το πρόστιμο ή τη χρηματική ποινή που έχει επιβληθεί. Κατά συνέπεια, ο έλεγχος νομιμότητας καταλαμβάνει όλες τις αποφάσεις της Επιτροπής οι οποίες αφορούν τις διαδικασίες εφαρμογής του άρθρου 102 ΣΛΕΕ, ενώ η έκταση της πλήρους δικαιοδοσίας την οποία προβλέπει το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003 περιορίζεται στα στοιχεία των αποφάσεων αυτών με τα οποία επιβάλλεται πρόστιμο ή χρηματική ποινή. Όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi [στις προτάσεις του στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2013, C-286/11 P, Επιτροπή κατά Tomkins, σημείο 40], η πλήρης δικαιοδοσία συνιστά συμπληρωματικό εχέγγυο υπέρ των επιχειρήσεων όσον αφορά την άσκηση του διεξοδικότερου δυνατού ελέγχου από ένα ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαιοδοτικό όργανο επί του ποσού του προστίμου που τους επιβάλλεται.
[14] Βλ. συναφώς, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 27ης Σεπτεμβρίου 2018, Ezz κατά Συμβουλίου, Τ-288/15, ECLI:EU:T:2018:619: «130….το Συμβούλιο διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για την έκδοση πράξεων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, η οποία συνιστά τομέα που συνεπάγεται επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως εκ μέρους του και στις οποίες καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις (πρβλ. απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, σκέψη 120 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Ομοίως, η νομολογία αναγνωρίζει στο Συμβούλιο ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για τον καθορισμό των γενικών κριτηρίων για την οριοθέτηση του κύκλου των προσώπων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο περιοριστικών μέτρων, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών στους οποίους βασίζονται τα μέτρα αυτά (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Απριλίου 2015, Anbouba κατά Συμβουλίου, C-605/13 P, EU:C:2015:248, σκέψη 41, και της 30ής Ιουνίου 2016, Al Matri κατά Συμβουλίου, T-545/13, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2016:376, σκέψη 48). 131. Επομένως, δεν απόκειται στο Γενικό Δικαστήριο να αποφανθεί, στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, επί του βασίμου της πολιτικής του Συμβουλίου περί στηρίξεως της διαδικασίας πολιτικής σταθεροποιήσεως στην Αίγυπτο, η οποία μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 1 της αποφάσεως 2011/172, στο πλαίσιο της οποίας εντάσσονται η απόφαση αυτή καθώς και οι επακόλουθες αποφάσεις. 132. Ομοίως, δεν απόκειται στο Γενικό Δικαστήριο να υποκαταστήσει με την εκτίμησή του αυτήν του Συμβουλίου όσον αφορά το γεωγραφικό ή το πολιτικό πλαίσιο με το οποίο συνδέεται η απόφαση 2011/172 και την ανάγκη παρατάσεως της ισχύος της λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου αυτού. Στο Γενικό Δικαστήριο απόκειται μόνο να εξετάσει αν το Συμβούλιο αγνόησε προδήλως, για να αξιολογήσει την ανάγκη αυτή, τη σημασία και τη σοβαρότητα των σχετικών με την πολιτική και δικαστική κατάσταση στην Αίγυπτο στοιχείων που προέβαλαν οι προσφεύγοντες, λαμβανομένων υπόψη των λοιπών πληροφοριών που είχε στη διάθεσή του και των σκοπών της αποφάσεως αυτής».