Η «παραμελημένη» ιεραρχική προσφυγή: διευκρινίσεις με την απόφαση ΣτΕ 747/2026
1. Η απόφαση ΣτΕ 747/2026 του Δ΄ Τμήματος εντάσσεται στη νομολογία του εν λόγω σχηματισμού που ωθεί στην επανεξέταση, αποσαφήνιση και, ενδεχομένως, συμπλήρωση θεμελιωδών θεσμών και εννοιών του διοικητικού δικαίου. Εν προκειμένω, η πενταμελής σύνθεση του Δ΄ Τμήματος ξεκαθαρίζει το ζήτημα της έκτασης του ασκούμενου κατά την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής ελέγχου, ως προς το οποίο η νομολογία των διαφόρων Τμημάτων του Δικαστηρίου φαίνεται να παρουσιάζει διακυμάνσεις. Ο όρος ιεραρχική προσφυγή αποδίδει τον γαλλικό recours hiérarchique, έντονα φορτισμένο λόγω του ρόλου της εν λόγω προσφυγής στον έλεγχο της διοικητικής δράσης και της συμβολής της στη διαμόρφωση της αίτησης ακύρωσης.
2. Mε την από 26.9.2023 διαταγή του Προϊσταμένου Επιτελείου του Αρχηγείου της Ελληνικής Αστυνομίας (ΑΕΑ)διατάχθηκε η παύση των μέτρων αστυνομικής προστασίας της ενδιαφερομένης. Σημειώνεται ότι η, κατά τα άρθρα 70 και 156 του π.δ. 141/1991, «Αρμοδιότητες οργάνων και υπηρεσιακές ενέργειες του προσωπικού του Υπουργείου Δημόσιας Τάξης», αρμοδιότητα του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας για την έκδοση αποφάσεων σχετικών με τη λήψη μέτρων φρούρησης ευπαθών στόχων και συνοδείας προσώπων μεταβιβάσθηκε στον Προϊστάμενο Επιτελείου του ΑΕΑ, ασκείται δε από αυτόν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της υπαγόμενης διοικητικά στο ΑΕΑ Γενικής Διεύθυνσης Προστασίας Επισήμων και Ευπαθών Στόχων, η οποία εποπτεύεται και ελέγχεται από τον Υπαρχηγό της Ελληνικής Αστυνομίας. Η μεταβίβαση αυτή πραγματοποιήθηκε με την εκδοθείσα, κατ’ επίκληση της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 36 παρ. 3 του Ν. 4249/2014, περί αναδιοργανώσεως της Ελληνικής Αστυνομίας, απόφαση υπ’ αριθ. 7004/5/20-β΄/22.5.2022 του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας, περί μεταβιβάσεως αρμοδιοτήτων του σε ιεραρχικώς υφιστάμενα υπηρεσιακά όργανα. Η απόφαση περί λήψης μέτρων φρούρησης καθώς και η αντίθετή της περί παύσης αυτών εκδίδονται ύστερα από γνωμοδότηση της επιτροπής της παρ. 6 του άρθρου 70 του π.δ. 141/1991. Εν προκειμένω, κατά της από26.9.2023 διαταγής παύσης των μέτρων αστυνομικής προστασίας, η ενδιαφερομένη άσκησε ένσταση ενώπιον του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας, η οποία αποτελεί απλή ιεραρχική προσφυγή. Μετά την έκθεση της αρμόδιας γνωμοδοτικής επιτροπής, εκδόθηκε η από 9.10.2023 απόφαση του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας, με την οποία η «ένσταση» απορρίφθηκε.
3. Το Δικαστήριο παραπέμπει στο άρθρο 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το οποίο ορίζει τα εξής: «1. Αν από τις σχετικές διατάξεις δεν προβλέπεται η δυνατότητα άσκησης της, κατά το επόμενο άρθρο, ειδικής διοικητικής, ή ενδικοφανούς, προσφυγής, ο ενδιαφερόμενος, για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των εννόμων συμφερόντων του που προκαλείται από ατομική διοικητική πράξη μπορεί, για οποιονδήποτε λόγο, με αίτησή του, να ζητήσει, είτε από τη διοικητική αρχή η οποία εξέδωσε την πράξη, την ανάκληση ή την τροποποίησή της (αίτηση θεραπείας), είτε, από την αρχή η οποία προΐσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη, την ακύρωσή της (ιεραρχική προσφυγή). 2. … 4. Αν η πράξη ακυρωθεί, η υπόθεση επανέρχεται στην αρχή που εξέδωσε την πράξη, εκτός αν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν αρμοδιότητα της προϊσταμένης αρχής για την έκδοσή της». Ερμηνεύοντας τις παραπάνω ρυθμίσεις, το Δικαστήριο δέχεται ότι διοικητική προσφυγή, η οποία δεν αποτελεί κατά νόμο ειδική διοικητική προσφυγή ή ενδικοφανή προσφυγή, έχει δε ως αίτημα την ακύρωση ατομικής πράξης που εκδόθηκε από αρχή υποκείμενη σε ιεραρχικό διοικητικό έλεγχο, λογίζεται ως απλή ιεραρχική προσφυγή προς την αρχή που προΐσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη και ασκεί τον έλεγχο αυτόν. Επομένως, ως εννοιολογικά στοιχεία της ιεραρχικής προσφυγής αναφέρει, πρώτον, την έλλειψη πρόβλεψης ειδικής διοικητικής ή ενδικοφανούς προσφυγής κατά της συγκεκριμένης πράξης, δεύτερον, το συνιστάμενο στην ακύρωση ατομικής διοικητικής πράξης αίτημα, τρίτον, την έκδοση της πράξης από υποκείμενη σε ιεραρχικό έλεγχο διοικητική αρχή και, τέταρτον, την εξέτασή της από την αρχή που προΐσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη.
4. Η σημαντικότερη εισφορά της απόφασης ΣτΕ 747/2026 έγκειται στον προσδιορισμό της έκτασης του ελέγχου που ασκείται από το αρμόδιο για την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής όργανο (σκέψη 7). Εν προκειμένω, με την από 3.10.2023 «ένσταση» (ιεραρχική προσφυγή), η ενδιαφερόμενη επικαλέσθηκε, προκειμένου να συνεχιστεί η εφαρμογή μέτρων αστυνομικής προστασίας της, το ενδεχόμενο επανάληψης της δίκης σε δεύτερο βαθμό πολύκροτης ποινικής «υπόθεσης», ένεκα της εμπλοκής της στην οποία με την ιδιότητα του μάρτυρα της είχε χορηγηθεί η ανωτέρω προστασία. Η αρμόδια γνωμοδοτική επιτροπή εξέτασε, όπως συνάγεται από το περιεχόμενο της από 6.10.2023 έκθεσης εκτίμησης κινδύνου, όσα προέβαλε η ενδιαφερομένη με την προσφυγή της ως αναγόμενα κατ’ αρχήν στις νόμιμες προϋποθέσεις για τη λήψη μέτρων προστασίας ευπαθών στόχων (συνέχιση της ιδιότητας του προσώπου που το καθιστά στόχο και του διαπιστωθέντος κινδύνου λόγω της ιδιότητας αυτής). Μετά την εξέταση των ισχυρισμών της ενδιαφερομένης, κατέληξε στην κρίση ότι δεν προέκυψαν νεότερα στοιχεία δυνάμενα να στοιχειοθετήσουν απειλή ικανή να δικαιολογήσει τη συνέχιση των επίμαχων προστατευτικών μέτρων. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η από 9.10.2023 απόφαση του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας, με την οποία απορρίφθηκε η ιεραρχική προσφυγή, εκδόθηκε «κατόπιν νέας ουσιαστικής έρευνας κρίσιμων κατ’ αρχήν για την έκβαση της υπόθεσης δεδομένων», τα οποία ετέθησαν υπ’ όψη των αρμοδίων αρχών με την ιεραρχική προσφυγή, χωρίς να προκύπτει ότι είχαν αξιολογηθεί κατά το στάδιο έκδοσης της αρχικής απόφασης. Κατά το Δικαστήριο, η έρευνα αυτή είναι νέα, παρ’ ότι η ενδιαφερομένη προέβαλε ίδιους κατά περιεχόμενο ισχυρισμούς με εκείνους που είχε προβάλει και κατά την προηγηθείσα επανεξέταση των σχετικών μέτρων προστασίας, καθόσον: (α) Η αξιολόγηση των ισχυρισμών αυτών έγινε για πρώτη φορά κατά την εξέταση της προσφυγής της από την αρμόδια γνωμοδοτική επιτροπή και (β) κατά την επανεξέταση αυτή, οι ισχυρισμοί της αιτούσας σε σχέση με τους κινδύνους που την απειλούσαν αξιολογήθηκαν επί τη βάσει και των πραγματικών δεδομένων που διαμορφώθηκαν κατά τον μεσολαβήσαντα από την προηγούμενη επανεξέταση χρόνο. Τούτο είχε ως συνέπεια η γνωμοδοτική επιτροπή να καταλήξει στην ουσιαστική εκτίμηση (διαφορετική από την προηγούμενη εκτίμηση της Διοίκησης που είχε οδηγήσει στην παράταση των μέτρων προστασίας) ότι δεν προέκυψαν «νεότερα» στοιχεία ικανά να στοιχειοθετήσουν απειλή σε βάρος της αιτούσας, δηλαδή είτε στοιχεία αναγόμενα το πρώτον στο χρονικό διάστημα που μεσολάβησε από την προηγούμενη έως την τελευταία επανεξέταση της υπόθεσης είτε στοιχεία προϋπάρχοντα μεν, αλλά επαναξιολογηθέντα ως προς τη διατήρηση της βαρύτητάς τους υπό το φως του διαδραμόντος χρόνου. Κατόπιν των προεκτεθέντων, που «συνιστούν νέα ουσιαστική έρευνα», η από 26.9.2023 απόφαση του Προϊσταμένου Επιτελείου του ΑΕΑ, η οποία προσβλήθηκε με την ιεραρχική προσφυγή, απώλεσε την εκτελεστότητά της, ενσωματωθείσα στην ανωτέρω απόφαση του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας που έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Επομένως, η από 26.9.2023 απόφαση του Προϊσταμένου Επιτελείου του ΑΕΑ απαραδέκτως προσβάλλεται με την υπό εξέταση αίτηση ακυρώσεως (πρβλ. ΣτΕ 1693/2024, 2205/2017, 36/1990, 3716/1989). Ως συμπροσβαλλόμενη και μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πρέπει να θεωρηθεί η επί της ιεραρχικής προσφυγής εκδοθείσα απόφαση (από 9.10.2023) του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας [1].
5. Από την παραπάνω ανάλυση της κρίσιμης σκέψης 7 συνάγεται ότι η απόφαση ΣτΕ 747/2026 δέχεται ότι η αρμόδια επί της ιεραρχικής προσφυγής διοικητική αρχή έχει τις ίδιες εξουσίες ελέγχου της προσβαλλόμενης πράξης με αυτές της αρχής που επιλαμβάνεται αίτησης θεραπείας κατά δικής της πράξης. Κατά συνέπεια, αντιμετωπίζει την απόφαση που απορρίπτει την ιεραρχική προσφυγή, «κατόπιν νέας ουσιαστικής έρευνας», ακριβώς όπως την απόφαση που απορρίπτει την αίτηση θεραπείας. Ως γνωστόν, κατά πάγια νομολογία, η απόφαση επί της αίτησης θεραπείας, η οποία επιτρέπει την εξέταση της πράξης «νόμω και ουσία», έχει εκτελεστό χαρακτήρα, οπότε σε αυτήν ενσωματώνεται η αρχική πράξη που χάνει την εκτελεστότητά της. Βλ., προσφάτως, την απόφαση ΣτΕ Ολ 1360/2025: η πράξη με την οποία απορρίφθηκε ρητά η ασκηθείσα, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 24 παρ. 1 του Ν. 2690/1999 [Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας], αίτηση ανάκλησης (αίτηση θεραπείας) του αιτούντος Πανεπιστημίου, έχει εκτελεστό χαρακτήρα (ΣτΕ 3083/2014, 2232/2011, 4221/2009, πρβλ. ΣτΕ 2441/2023, 3988/2014 7μ.). Στο πεδίο της ιεραρχικής προσφυγής, η απόφαση ΣτΕ 747/2026 εντάσσεται στη νομολογία που ερμηνεύει διασταλτικά το γράμμα του άρθρου 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Στο πνεύμα αυτό, με την απόφαση ΣτΕ 1693/2024 του Ε΄ Τμήματος, έγινε δεκτό ότι μόνη εκτελεστή και παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί η απόφαση της Προϊσταμένης της Γενικής Διεύθυνσης Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, με την οποία απορρίφθηκε η ιεραρχική προσφυγή κατά της πράξης της Προϊσταμένης της Εφορείας Αρχαιοτήτων Εύβοιας με την οποία αποφασίστηκε η «μη έγκριση εγκατάστασης ανεμογεννητριών σε συγκεκριμένη θέση, «κατόπιν επανεξετάσεως κατ’ ουσίαν της υποθέσεως», με συνεκτίμηση, κατόπιν νέας γνωμοδοτήσεως και ακροάσεως της ενδιαφερομένης, των προβληθέντων ισχυρισμών και προσκομιζομένων στοιχείων. Στην απόφαση αυτή έχει ενσωματωθεί η πράξη της Προϊσταμένης της Εφορείας Αρχαιοτήτων Εύβοιας, η οποία έχει απολέσει την εκτελεστότητά της και προσβάλλεται απαραδέκτως. Ομοίως, με την απόφαση ΣτΕ 2485/2025 του ιδίου Τμήματος κρίθηκε ότι η απόφαση της Προϊσταμένης της Γενικής Διεύθυνσης Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, με την οποία απορρίφθηκε η ιεραρχική προσφυγή του αιτούντος κατά της απόφασης της Προϊσταμένης της Εφορείας Αρχαιοτήτων Πέλλας, προσβάλλεται παραδεκτώς, ως εκδοθείσα κατόπιν νέας έρευνας, κατά την οποία, όπως προκύπτει από το σχετικό πρακτικό του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου, «εξετάσθηκαν εκ νέου όχι μόνο το νομικό, αλλά και το πραγματικό μέρος της υπόθεσης» και, μάλιστα, από άλλο γνωμοδοτικό όργανο από το αρχικό (το Τοπικό Συμβούλιο Μνημείων Κεντρικής Μακεδονίας) και, εν συνεχεία, από την εν λόγω Γενική Διευθύντρια με συνεκτίμηση, κατόπιν ακρόασης του αιτούντος, των προβληθέντων ισχυρισμών και προσκομιζομένων στοιχείων (ομοίως και οι αποφάσεις ΣτΕ 1691-93/2024 σκ. 3, 192/2024 σκ. 3, 1791/2020 σκ. 3, 2470/2018 σκ. 5, 415/2017 σκ. 5). Ενδιαφέρουσα συναφώς είναι η απόφαση ΣτΕ 567/2018, όπου ο εκτελεστός χαρακτήρας της απόφασης του Υπουργού Πολιτισµού, µε την οποία απορρίφθηκε εν µέρει η ιεραρχική προσφυγή κατά της απόφασης της Εφορίας Νεωτέρων Μνηµείων Αττικής, στηρίζεται στη διαδικασία η οποία ακολουθήθηκε για την έκδοσή της και ταυτίζεται µε τη διαδικασία έκδοσης της αρχικής πράξης. Πάντως, με την απόφαση ΣτΕ 1927/2021, κρίθηκαν εκτελεστές, χωρίς ειδική αιτιολογία, τόσο η απόφαση της Υπηρεσίας Νεωτέρων Μνημείων και Τεχνικών Έργων Αττικής, Ανατολικής Στερεάς και Κυκλάδων του Υπ. Πολιτισμού και Αθλητισμού περί μη εγκρίσεως της μελέτης εγκαταστάσεως σταθμού βάσης κινητής τηλεφωνίας της αιτούσας εταιρείας επί του κτηρίου του αεροσταθμού του πρώην “Ανατολικού Αερολιμένα Αθηνών”, με το αιτιολογικό ότι “προκαλεί άμεση αισθητική βλάβη στο χαρακτηρισμένο από το ΥΠΠΟΑ μνημείο και το υποβαθμίζει”, όσο και η απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, με την οποία απορρίφθηκε ιεραρχική προσφυγή της εταιρείας κατά της παραπάνω απόφασης της Υπηρεσίας.
6. Εκτός από την παραπάνω πάγια, ως φαίνεται, νομολογία του Ε΄ Τμήματος, με την απόφαση ΣτΕ 2205/2017 του Δ΄ Τμήματος κρίθηκε ότι η άσκηση ιεραρχικής προσφυγής, κατ’ άρθρο 24 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, συνεπάγεται τη δυνατότητα επανεξετάσεως της υποθέσεως τόσο κατά το νομικό όσο και κατά το πραγματικό της μέρος. Εν προκειμένω, η απόφαση της Γενικής Γραμματέως Ισότητας των Φύλων, με την οποία απερρίφθη η ιεραρχική προσφυγή της αιτούσης, εξεδόθη κατόπιν νέας κατ’ ουσίαν έρευνας της υποθέσεως. Συνεπώς, η απόφαση της Γενικής Γραμματέως Ισότητας των Φύλων [με την οποία η αιτούσα κλήθηκε να επιστρέψει τα αδιάθετα υπόλοιπα από την πρώτη δόση της επιχορήγησης που της καταβλήθηκε για την υλοποίηση των πράξεων «Ένωση για την Απασχολούμενη Γυναίκα στις 8 Περιφέρειες Σύγκλισης» και «Ένωση για την Απασχολούμενη Γυναίκα στις 3 Περιφέρειες Σταδιακής Εξόδου», οι οποίες είχαν ενταχθεί στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού», κατόπιν της ανακλήσεως της εντάξεως των πράξεων αυτών στο εν λόγω επιχειρησιακό πρόγραμμα] αποτελεί τη μόνη εκτελεστή πράξη, σε αυτήν δε ενσωματώθηκε η απόφαση της Αναπληρώτριας Προϊσταμένης Επιτελικής Δομής ΕΣΠΑ του Υπουργείου Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, η οποία, κατόπιν αυτού, απώλεσε την εκτελεστότητά της. Απολύτως σαφής είναι η απόφαση ΣτΕ 3716/1989 του Δ΄ Τμήματος: η επί της ιεραρχικής προσφυγής, που ασκήθηκε κατά της απόφασης του Διευθυντή του Στρατολογικού Γραφείου Ναυτικού με την οποία αυτός απέρριψε το αίτημα του ενδιαφερομένου να θεωρηθεί ως μετανάστης και να εξαιρεθεί από την πρόσκληση προς κατάταξη στο στράτευμα, απόφαση του Διευθυντή Β4 του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού (ΓΕΝ), δεδομένου ότι εκδόθηκε μετά νέα κατ’ουσίαν έρευνα της υπόθεσης, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση ακυρώσεως. Μετά την έκδοση της τελευταίας αυτής απόφασης του Διευθυντή Β4 του ΓΕΝ η απόφαση του Διευθυντή του Στρατολογικού Γραφείου απώλεσε τον εκτελεστό χαρακτήρα της και απαραδέκτως προσβάλλεται με την αίτηση ακυρώσεως. Το ίδιο ισχύει και με την απόφαση ΣτΕ 36/1990 του ιδίου Τμήματος: η προσβαλλόμενη απόφαση του διοικητή του Αστυνομικού Τμήματος Τάξης Θήρας ενσωματώθηκε στη συμπροσβαλλόμενη απόφαση του διευθυντή της Αστυνομικής Διεύθυνσης Κυκλάδων με αποτέλεσμα να χάσει τον εκτελεστό της χαρακτήρα, αφού «η τελευταία αυτή απόφαση, με την οποία απορρίφθηκε απλή ιεραρχική προσφυγή που άσκησε ο αιτών κατά της πρώτης, εκδόθηκε μετά νέα κατ’ ουσία έρευνα της υπόθεσης». Η κρινόμενη αίτηση, λοιπόν, απαραδέκτως στρέφεται κατά της πρώτης από τις προαναφερόμενες πράξεις, ενώ, αντιθέτως, η απόφαση του διευθυντή της Αστυνομικής Διεύθυνσης Κυκλάδων παραδεκτώς προσβάλλεται με την αίτηση αυτή.
7. Υπάρχει, ωστόσο, και μια σειρά αποφάσεων του Γ΄ Τμήματος που ερμηνεύουν συσταλτικά το άρθρο 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας όσον αφορά την ιεραρχική προσφυγή, ή, έστω, υιοθετούν γραμματική ερμηνεία. Η ενλόγω γραμματική (συσταλτική) ερμηνεία συνοψίζεται στο ότι, στην ιεραρχική προσφυγή, εάν δεν συντρέχει περίπτωση ιεραρχικής υποκατάστασης, σύµφωνα µε την παρ. 3 του άρθρου 24 του Κώδικα, η εκτελεστότητα της επ’ αυτής εκδιδόµενης πράξης δεν συνεπάγεται την ενσωµάτωση της αρχικής πράξης, «εφόσον αυτή ελέγχεται µόνον από άποψη νοµιµότητας» [δηλαδή δεν ελέγχεται η ορθότητα των ουσιαστικών εκτιμήσεών της] και ως εκ τούτου διατηρεί τον εκτελεστό χαρακτήρα της. Έτσι, με την απόφαση ΣτΕ 3988/2014 7μ (όπως και με την παραπεμπτική σε αυτή ΣτΕ 2869/2012) κρίθηκε ότι, κατά της πράξης του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας περί αποπομπής δόκιμου αστυφύλακα από τη Σχολή Αστυφυλάκων λόγω αποτυχίας στις πτυχιακές εξετάσεις είναι δυνατή η άσκηση ιεραρχικής προσφυγής ενώπιον του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας, κατά το άρθρο 24 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Στην περίπτωση αυτή, η πράξη του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας περί αποπομπής δοκίμου «διατηρεί και μετά την απόρριψη της κατ’ αυτής ιεραρχικής προσφυγής, που συνεπάγεται την επανεξέταση της υπόθεσης μόνον από άποψη νομιμότητας, τον εκτελεστό της χαρακτήρα» (πρβλ. ΣτΕ Ολ 1321/1976, 3408/2008, 3711, 4322/2010, 804, 2814/2011, πρβλ. επίσης ΣτΕ 4322, 4407/2010, 944/2012). Βλ. και ΣτΕ 4663/2013: ως συμπροσβαλλόμενη πρέπει να θεωρηθεί η από 23.7.2013 απόφαση της Προϊσταμένης της Γενικής Διεύθυνσης Α΄ του Υπουργείου Δικαιοσύνης, με την οποία απορρίφθηκε, «κατ’ ενάσκηση ελέγχου νομιμότητας», ιεραρχική προσφυγή (άρθρο 24 παρ. 1 Ν. 2690/1999) της αιτούσας κατά της ρητώς προσβαλλόμενης απόφασης της Αναπληρώτριας Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Λειτουργίας Δικαστηρίων και Δικαστικών Λειτουργών του Υπουργείου Δικαιοσύνης, με την οποία απορρίφθηκε αίτημα της αιτούσας δικαστού να της χορηγηθεί, κατ’ επίκληση της παρ. 21 του άρθρου 44 του Κώδικα Οργανισμού Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών, επιπλέον άδεια ανατροφής τέκνου, με αποδοχές, διάρκειας πενήντα ημερών, λόγω δίδυμης κύησης. Ωστόσο η παραπομπή που περιλαμβάνουν οι ως άνω αποφάσεις του Γ΄ Τμήματος στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1321/1976 καθώς και στις μεταγενέστερες αποφάσεις ΣτΕ 4322, 4407/2010, 944/2012, δεν είναι ακριβής, δεδομένου ότι εν λόγω αποφάσεις αφορούσαν την ειδική διοικητική προσφυγή ενώπιον του Υπουργού κατά πράξεων του Νομάρχη (άρθρο 8 του Ν. 3200/1955) ή αντίστοιχες ειδικές διοικητικές προσφυγές εποπτείας, που είναι προσφυγές νομιμότητας, και όχι την άτυπη ιεραρχική προσφυγή. Ομοίως, οι αποφάσεις ΣτΕ 3408/2008 και 3711/2010, στις οποίες επίσης γίνεται παραπομπή, αφορούν ειδική διοικητική προσφυγή και όχι ιεραρχική προσφυγή: η πράξη του Διευθυντή του Στρατολογικού Γραφείου … διατηρεί τον εκτελεστό της χαρακτήρα και μετά την έκδοση της απόφασης του Τμήματος Εφαρμογής Στρατολογικής Νομοθεσίας της Διεύθυνσης Στρατολογικού του Γ.Ε.ΕΘ.Α., με την οποία απερρίφθη η ασκηθείσα, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 66 παρ. 3-5 του ν. 3421/2005 (Α 302), προσφυγή του αιτούντος κατ’ αυτής, διότι η προσφυγή αυτή δεν συνεπάγεται την επανεξέταση της υποθέσεως και κατ’ ουσία, αλλά τον έλεγχο της πράξεως μόνον από απόψεως νομιμότητος. Συνεπώς, η αίτηση ακυρώσεως ασκείται παραδεκτώς κατά των ως άνω προσβαλλομένων πράξεων.
8. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι η απόφαση ΣτΕ 747/2026, καθώς και η προπαρατεθείσα (αρ. περ. 5 και 6) νομολογία των Τμημάτων Δ΄ και Ε΄, κυρίως, υιοθετούν διασταλτική ερμηνεία του άρθρου 24 του ΚΔΔιαδ, αφού δέχονται ότι ο ιεραρχικός έλεγχος περιλαμβανει την «κατ’ουσίαν επανεξέταση» της υπόθεσης από την ιεραρχικώς προϊσταμένη αρχή, όπως ακριβώς ο έλεγχος της πράξης από την αρχή που την εξέδωσε κατόπιν άσκησης αίτησης θεραπείας. Τούτο σημαίνει ότι, επί απόρριψης της ιεραρχικής προσφυγής, η απόφαση της ιεραρχικώς προϊσταμένης αρχής, που προέβη στην ως άνω «κατ’ουσίαν επανεξέταση» της υπόθεσης, είναι εκτελεστή πράξη και ενσωματώνει την αρχική, η οποία χάνει την εκτελεστότητά της [2]. Η υιοθέτηση της παραπάνω ερμηνευτικής εκδοχής αντιδιαστέλλει την ιεραρχική προσφυγή, η οποία ασκείται εντός του ίδιου νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ενώπιον οργάνου που προΐσταται ιεραρχικώς του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, προς την ειδική διοικητική προσφυγή του άρθρου 25 του ΚΔΔιαδ, στο πλαίσιο της οποίας το αρμόδιο όργανο «εξετάζει μόνο τη νομιμότητα της πράξης», οπότε μπορεί να την ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει ή να απορρίψει την προσφυγή. Ακριβέστερα, η ιεραρχική και η ειδική διοικητική προσφυγή διαφέρουν μεταξύ τους ως προς την έκταση του ασκούμενου ελέγχου της προσβαλλόμενης πράξης (ιεραρχική προσφυγή: «νέα ουσιαστική έρευνα κρίσιμων για την έκβαση της υπόθεσης δεδομένων» ή, κατ’ άλλη διατύπωση, «επανεξέταση της υπόθεσης κατ’ ουσίαν»·ειδική διοικητική προσφυγή: «έλεγχος της πράξεως μόνον από απόψεως νομιμότητος»), ενώ ταυτίζονται ως προς την εξουσία του αρμόδιου για την εξέταση κάθε προσφυγής οργάνου (επί ιεραρχικής προσφυγής, η αρχή η οποία προΐσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη μπορεί να προβεί στην ακύρωσή της, οπότε η υπόθεση επανέρχεται στην αρχή που εξέδωσε την πράξη [εκτός εάν υπάρχει πρόνοια περί ιεραρχικής υποκατάστασης], ή να απορρίψει την προσφυγή· επί ειδικής διοικητικής προσφυγής, η αρμόδια αρχή μπορεί να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη ή να απορρίψει την προσφυγή). Παρά την παραπάνω σχηματοποίηση (κατ’ ανάγκην απλουστευτική), κενά και αμφιβολίες εξακολουθούν να παραμένουν. Η ίδια η ΣτΕ 747/2026 έθεσε, δια της μειοψηφήσασας γνώμης, ένα ενδιαφέρον νομικό ζήτημα: τι ακριβώς καλύπτει η «νέα ουσιαστική έρευνα»; [3]
9. Κατά τους μείζονες θεωρητικούς του διοικητικού δικαίου, πριν από την εισαγωγή του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η άτυπη ιεραρχική προσφυγή, όπως η αίτηση θεραπείας, μπορεί να επικαλείται είτε λόγους νομιμότητας κατά της εκτελεστής διοικητικής πράξης είτε και «λόγους ουσιαστικούς (σκοπιμότητας και δημόσιου συμφέροντος»). Κατά τον_Γ. Παπαχατζή_, εάν η προσβαλλόμενη με την ιεραρχική προσφυγή πράξη είναι αντίθετη προς τη διοικητική νομιμότητα, ο ιεραρχικός προϊστάμενος του οργάνου που εξέδωσε την πράξη έχει υπηρεσιακή υποχρέωση να την άρει, αρκεί να μην έχουν δημιουργηθεί μακροχρόνιες πραγματικές καταστάσεις και αρκεί να τηρηθούν και οι άλλοι περιορισμοί της ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων. Αν η εκτελεστή πράξη που ζημιώνει τον προσφεύγοντα είναι νόμιμη, ο ιεραρχικός προϊστάμενος –αν τυχόν κλίνει υπέρ της άρσης της πράξης– οφείλει να τηρήσει όχι μονάχα τους περιορισμούς της ανάκλησης νόμιμων διοικητικών πράξεων, που στηρίζονται στους γενικούς κανόνες νομιμότητας του διοικητικού δικαίου οι οποίοι διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης, αλλά και τους άλλους περιορισμούς που προσιδιάζουν σε κάθε ιεραρχικό προϊστάμενο και απορρέουν από τους γενικούς κανόνες που ρυθμίζουν την άσκηση του κατασταλτικού ιεραρχικού ελέγχου σκοπιμότητας. Έτσι, εάν ελλείπει σαφής διάταξη νόμου που θα επέτρεπε στον ιεραρχικό προϊστάμενο την αυτεπάγγελτη άρση της νόμιμης εκτελεστής διοικητικής πράξης του υφισταμένου του, δεν μπορεί ο προϊστάμενος να δεχθεί ως βάσιμη την άτυπη ιεραρχική προσφυγή κατά της εν λόγω πράξης, οσοδήποτε και αν τη θεωρεί «άστοχη και αντενδεικνυόμενη υπό την έποψη σκοπιμότητας και δημόσιου συμφέροντος». Περαιτέρω, ιεραρχικός έλεγχος σκοπιμότητας δεν είναι νοητός παρά μόνον εάν πρόκειται για πράξεις διακριτικής ευχέρειας [4]. Ο Ε. Σπηλιωτόπουλος δεν διαφοροποιεί τον έλεγχο που ασκείται με την αίτηση θεραπείας και την ιεραρχική προσφυγή, δεχόμενος ότι το διοικητικό όργανο στο οποίο υποβάλλεται η προσφυγή μπορεί να επανεξετάσει την υπόθεση από την άποψη της νομιμότητας και της ουσίας. Ο έλεγχος νομιμότητας περιλαμβάνει κάθε περίπτωση παράβασης της εξωτερικής ή εσωτερικής νομιμότητας, όπως είναι και η πλάνη περί τα πράγματα. Ο ουσιαστικός έλεγχος ή έλεγχος σκοπιμότητας καλύπτει την εξέταση του σκόπιμου ή μη της ρύθμισης που θεσπίζεται με την προσβαλλόμενη πράξη [5]. Ο Μ. Στασινόπουλος δέχεται ότι, δυνάμει του ιεραρχικού ελέγχου, το προϊστάμενο όργανο δύναται, αυτεπαγγέλτως ή επί τη αιτήσει του ενδιαφερομένου, να ακυρώσει την πράξη του υφισταμένου, είτε για λόγους νομιμότητας είτε για λόγους σκοπιμότητας, εάν κρίνη ότι το υφιστάμενο όργανο «δεν άσκησε κατ’ουσίαν ορθώς και σκοπίμως την αρμοδιότητά του». Το δικαίωμα του προϊσταμένου να ακυρώσει την πράξη του υφισταμένου για λόγους νομιμότητας υφίσταται πάντοτε. Το δικαίωμά του όμως να ακυρώσει την πράξη του υφισταμένου για λόγους σκοπιμότητας μπορεί να θεωρηθεί ότι «αργεί» στις περιπτώσεις κατά τις οποίες προκύπτει από τον νόμο ότι στο υφιστάμενο όργανο απονεμήθηκε αρμοδιότητα που ανήκει αποκλειστικά στην ουσιαστική του εκτίμηση.
10. Σαφής συναφώς είναι η απόφαση ΣτΕ Ολ 2153/1979, η οποία φαίνεται, πάντως, να υιοθετεί συσταλτική προσέγγιση: Εις την ιεραρχικώς προϊσταμένη αρχήν ανήκει μεν η εξουσία ασκήσεως ιεραρχικού ελέγχου επί των εκδιδομένων πράξεων υπό των υποκειμένων εις αυτήν διοικητικών οργάνων….πλην ο τοιούτος έλεγχος, επιτρεπτός οσάκις ο νόμος δεν ρυθμίζει άλλως το θέμα, περιλαμβάνει την δυνατότητα ακυρώσεως της ελεγχομένης πράξεως, αυτεπαγγέλτως ή τη αιτήσει των ενδιαφερομένων, διά λόγους αναγομένους εις την νομιμότητα και ουχί εις την σκοπιμότητα…. Πράξις Υφυπουργού Βιομηχανίας ακυρούσα ως ανεπαρκώς ητιολογημένην πράξιν Επιθεωρητού Βιομηχανίας, δι’ ης, κατόπιν αιτήσεως θεραπείας, επετράπη η επί δίμηνον συνέχισις της διακοπείσης λειτουργίας εργοστασίου υπό τον όρον όπως εντός διμήνου ληφθούν πρόσθετα αποτελεσματικά μέτρα διά την προστασίαν του περιβάλλοντος, της υγείας και ησυχίας των περιοίκων, κείται εντός των πλαισίων του επιτρεπομένου ελέγχου νομιμότητος….δεν είναι όμως αύτη νόμιμος καθ’ ο μέρος ο Υφυπουργός εστηρίχθη εις πόρισμα εκθέσεως επιτροπής, η οποία μετ’ εκτίμησιν του πραγματικού υλικού διεπίστωσεν ότι αι δυσμενείς επιδράσεις εκ του λειτουργούντος εργοστασίου της αιτούσης παραμένουν και ενοχλούν τους περιοίκους, καθ’ όσον, υπερβάς τα ανεκτά όρια, υπεισήλθεν εις τον χώρον του ανεπιτρέπτου ουσιαστικού ελέγχου. Επομένως, κατά την ως άνω παλαιά νομολογία, φαίνεται ότι, στο πλαίσιο της ιεραρχικής προσφυγής, η ορθότητα των ουσιαστικών εκτιμήσεων της Διοίκησης ελέγχεται μόνον εάν οι σχετικές διατάξεις το επιτρέπουν. Πάντως, ούτε και το συμπέρασμα αυτό είναι ακλόνητο, αφού με την απόφαση ΣτΕ 965/1934 έγινε δεκτό ότι «ο Υπουργός, ως ιεραρχικός προϊστάμενος, δικαιούται όπως ακυρώσει τας παρανόμους πράξεις των εν τη δικαιοδοσία αυτού διοικητικών οργάνων, ως και να ελέγξει περαιτέρω την ουσιαστικήν αυτών κρίσιν». Αντίθετα είναι απολύτως βέβαιο ότι, στο πλαίσιο της ειδικής προσφυγής νομιμότητας, ο έλεγχος νομιμότητας περιορίζεται πάντοτε στην εξέταση των νομικών πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης. Ο περιορισμός αυτός ισχύει και για τον ιεραρχικό έλεγχο που ασκούν τα κεντρικά κρατικά όργανα στα περιφερειακά, σύμφωνα με το άρθρο 101 παρ. 3 του Συντάγματος, κατά το οποίο μόνον ο έλεγχος νομιμότητας είναι πλέον δυνατός.
11. Το συμπέρασμα που αβίαστα συνάγεται από την παραπάνω σύντομη παρουσίαση της νομολογίας και της θεωρίας είναι ότι, παρά την ύπαρξη πλούσιου νομολογιακού υλικού, δεν φαίνεται να έχει ακόμη διαμορφωθεί μια ενιαία και συστηματική προσέγγιση του ιεραρχικού ελέγχου, ικανή να αποτυπώσει συνολικά τα όριά του και, ενδεχομένως, τις διαβαθμίσεις του. Ανακύπτει, για παράδειγμα, το ερώτημα αν ο ουσιαστικός έλεγχος ή η κατ’ουσίαν επανεξέταση της υπόθεσης, στο πλαίσιο της ιεραρχικής προσφυγής, ισοδυναμεί με τον έλεγχο σκοπιμότητας [7]. Τονίζεται ότι ο όρος «σκοπιμότητα» δεν χρησιμοποιείται στις διατάξεις των άρθρων 24 και 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, οι οποίες διακρίνουν μόνο μεταξύ εξέτασης της νομιμότητας της πράξης και εξέτασης της ουσίας της υπόθεσης. Είναι, λοιπόν, αναγκαία η θεωρητική εμβάθυνση στον ιεραρχικό έλεγχο ως θεσμό που λειτουργεί ταυτόχρονα ως εργαλείο εσωτερικής οργάνωσης της Διοίκησης και ως μηχανισμός ελέγχου της διοικητικής δράσης και κατανομής ευθύνης και νομιμοποίησης των φορέων της. Είναι, επίσης, επιβεβλημένη η περαιτέρω δογματική διερεύνηση της διάκρισης μεταξύ ιεραρχικού ελέγχου, μέσον άσκησης του οποίου αποτελεί, μεταξύ άλλων, η ιεραρχική προσφυγή, και διοικητικής εποπτείας, μέσον άσκησης της οποίας είναι και η ειδική διοικητική προσφυγή νομιμότητας [8]. Θα ήταν, τέλος, ευκταίο, το Συμβούλιο της Επικρατείας, αφενός, να άρει τις όποιες αποκλίσεις της νομολογίας μεταξύ των Τμημάτων του και, αφετέρου, να διευκρινίσει τι καλύπτει η νέα ουσιαστική έρευνα της υπόθεσης, στην οποία, κατά την πρόσφατη νομολογία του, φαίνεται ότι μπορεί να προβεί η προϊσταμένη αρχή που επιλαμβάνεται ιεραρχικής προσφυγής, ανεξαρτήτως νομοθετικής πρόβλεψης. Ας ελπίσουμε ότι η σχετική ευκαιρία θα δοθεί σύντομα…
12. Επισημαίνεται ότι στη Γαλλία υπάρχουν ήδη δύο σημαντικές διδακτορικές διατριβές με θέμα την ιεραρχική εξουσία: η παλαιά μονογραφία του P. Di Malta, Essai sur la notion du pouvoir hiérarchique,LGDJ, 1961 και η νεότερη διατριβή του Cl. Chauvet, Le pouvoir hiérarchique, LGDJ, 2013. Για το θέμα που απασχόλησε την απόφαση ΣτΕ 747/2026, ο R. Chapus, Droit administratif général, 2001, σ. 400, συνοψίζει τη γαλλική προσέγγιση ως εξής: Εάν ο ιεραρχικός προϊστάμενος ακυρώσει ή μεταρρυθμίσει την απόφαση του υφισταμένου του, η τελευταία εξαφανίζεται (αναποφεύκτως). Με άλλα λόγια, η απόφαση του προϊσταμένου υποκαθιστά την απόφαση του υφισταμένου. Εάν ο ιεραρχικός προϊστάμενος επικυρώσει (απορρίπτοντας την ιεραρχική προσφυγή) την απόφαση του υφισταμένου του, δεν υφίσταται υποκατάσταση. Οι δύο αποφάσεις συνυπάρχουν και, σε περίπτωση ένδικης προσφυγής, θα πρέπει αμφότερες να προσβληθούν ενώπιον του αρμόδιου δικαστή. Είναι προφανές ότι οι λύσεις αυτές δεν θα μπορούσαν να μεταφερθούν αυτούσιες στο ελληνικό δίκαιο.
Υποσημειώσεις
[1] Ιδιαίτερη σημασία έχει η μειοψηφούσα άποψη του Προέδρου του Τμήματος και του εισηγητή της υπόθεσης για τον προσδιορισμό της έννοιας της «νέας ουσιαστικής έρευνας». Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, η από 6.10.2023 έκθεση εκτίμησης κινδύνου αρκείται απλώς στη διαπίστωση ότι «δεν προέκυψαν νεότερα στοιχεία περί απειλής κ.λπ. ικανά να τροποποιήσουν την προγενέστερη γνωμάτευση της Επιτροπής». Δεν αποτελεί, δηλαδή, προϊόν νέας έρευνας, κατά τις σχετικές απαιτήσεις της νομολογίας, αφού «δεν προέκυψαν και συνεκτιμήθηκαν, ούτε άλλωστε υπεβλήθησαν από την αιτούσα, νεότερα κρίσιμα στοιχεία, ούτε προέβη η Διοίκηση σε πλήρη κατ’ ουσίαν επανεξέταση των στοιχείων του φακέλου»(βλ. αντί άλλων ΣτΕ 1410/2004 με την εκεί παρατιθέμενη νομολογία, ΣτΕ 992/2018, 2052/2018, 201/2022, 1873/2023). Συνεπώς, η επ’ αυτής ερειδόμενη από 9.10.2023 απόφαση του Υπαρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας στερείται εκτελεστότητας και απαραδέκτως, ως εκ τούτου, προσβάλλεται.
[2] Σε περίπτωση αποδοχής της ιεραρχικής προσφυγής, η μεν προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται, ενώ η υπόθεση επανέρχεται στο αρμόδιο όργανο, δηλαδή στην ιεραρχικώς υφιστάμενη αρχή που εξέδωσε την ακυρωθείσα πράξη, εκτός εάν οι διατάξεις που διέπουν τη συγκεκριμένη πράξη προβλέπουν αρμοδιότητα της προϊσταμένης αρχής για την έκδοσή της, δηλαδή ιεραρχική υποκατάσταση.
[3] Η μειοψηφούσα γνώμη παραπέμπει σε αποφάσεις του ΣτΕ που παρέχουν μεν διευκρινίσεις ως προς το τι συνιστά νέα έρευνα, αλλά δεν αφορούν ιεραρχικές προσφυγές. Ειδικότερα, βλ. ΣτΕ 1410/2004: νέα έρευνα δεν συνιστά ούτε η “νόμιμη έρευνα για την συγκέντρωση των απαιτουμένων στοιχείων”, ούτε η επανεξέταση των στοιχείων του φακέλου από την οποία δεν προέκυψε πεπλανημένη κρίση του εκδόντος την πράξη εκπτώσεως Υπουργού. Και τούτο διότι δεν προκύπτει ότι από την έρευνα, που διενήργησε η Υπηρεσία, προέκυψαν και συνεκτιμήθηκαν, ούτε άλλωστε υπεβλήθησαν από τον αιτούντα, νεώτερα κρίσιμα στοιχεία, τέτοια κρίσιμα δε στοιχεία δεν είναι τα υποβληθέντα δικαιολογητικά (απόσπασμα ποινικού μητρώου, ληξιαρχική πράξη γεννήσεως κλπ.) που δεν αφορούν την αιτιολογία της πράξεως εκπτώσεως· ΣτΕ 2227/2008: νέα ουσιαστική έρευνα της υπόθεσης, η οποία στηρίζεται σε εκτίμηση νέων στοιχείων· ΣτΕ 992/2018: νέα πραγματικά περιστατικά ή έγγραφα· ΣτΕ 2052/2018: μόνο το γεγονός ότι διενεργήθηκε νέα ακρόαση των εκπροσώπων της αιτούσης ενώπιον του γνωμοδοτικού οργάνου, δεν προσδίδει εκτελεστότητα στην απορριπτική απόφαση, αφού αυτή δεν έχει εκδοθεί, κατόπιν νέας έρευνας των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως· ΣτΕ 201/2022: εκτίμηση νέων στοιχείων, ικανών να οδηγήσουν σε νέα ουσιαστική έρευνα της υποθέσεως· ΣτΕ 1873/2023: ο Υφυπουργός Οικονομίας, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας, υιοθετώντας την γνωμοδότηση της Κεντρικής Γνωμοδοτικής Επιτροπής, προέβη χωρίς νέα κατ’ ουσίαν έρευνα της υπόθεσης στην απόρριψη της αιτήσεως θεραπείας, με την οποία εξάλλου δεν προσκομίσθηκαν νεότερα στοιχεία σε σχέση με εκείνα που είχαν υποβληθεί με την αρχική αίτηση υπαγωγής.
[4] Γ. Παπαχατζής, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα διοικητικού δικαίου, Αθήνα 1991, σ. 818 επ.
[5] Ε. Σπηλιωτόπουλος/Β. Κονδύλης, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμος 1, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, αρ. περ. 248, 251.
[6] Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήναι, 1957 (ανατύπωσις 1982), σ. 178 επ.
[7] Αυτό φαίνεται να δέχεται ο Ε. Σπηλιωτόπουλος, κατά τον οποίο «ο ιεραρχικός έλεγχος τεκμαίρεται από την ιεραρχική οργάνωση (ΣτΕ 1678/1955) και διακρίνεται σε: α) έλεγχο νομιμότητας, που αποβλέπει στην ορθή ερμηνεία και εφαρμογή της νομοθεσίας που ρυθμίζει την οργάνωση και τη δραστηριότητα του οικείου δημοσίου νομικού προσώπου, και β) έλεγχο σκοπιμότητας ή ουσιαστικό, με τον οποίο εξετάζεται το σκόπιμο ή μη της ρύθμισης που θεσπίζεται με τις πράξεις των οργάνων».
[8] Βλ. την ανάλυση του Σ. Λύτρα, σε: Α. Γέροντας/Σ. Λύτρας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης, Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδ., 2015, σ. 53.